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【深度】中国光伏产业的成功能否复制?

放大字体  缩小字体 发布日期:2017-06-27  来源:中外对话  作者:何诺书  浏览次数:48
      过去几年中国光伏发电市场突飞猛进,短时间内已成全球领跑者。这一成功经验能否为巴西等其他新兴市场国家提供借鉴?笔者提出了她的思考。

编辑注:此文为中巴太阳能产业特别报道的第一部分,本报道共有两部分,旨在探讨两国在发展可再生能源上的努力和进展。

2013年对中国光伏来说是启动的一年。在这一年,中国光伏发电市场几乎从零起步,在中国政府的大力支持和各种政策的推动下,中国光伏从原材料到产品、装备,再到下游发电及运维,各环节市场可以说全面爆发,发展速度震惊世界,早已经完全超越了当初业内人士对这个行业的期待。

2015年底,中国光伏累计装机容量43.18GW,超越德国,跃居全球第一。德国这个老牌可再生能源强国从2000年颁布《可再生能源法》(EGG法案)以后,累计光伏装机规模到2012年超过32GW。而刚刚起步、基础薄弱的中国只用短短几年就超越了德国十多年的发展成果。其中,中国政府及能源主管部门对光伏产业和市场的扶持和推动政策不可小觑。

然而,中国太阳能产业并不仅仅是这几年才发展起来的。早在上世纪50年代,中国政府便开始了太阳能光伏发电的研发,当时主要是为了将其用于发展航空事业。上世纪90年代,中国的太阳能板制造业开始逐步发展起来,尽管行业规模较小,产品质量也参差不齐,但对于偏远地区的人们来说,太阳能已经成为了他们获取能源的一个重要的方式。1996年,政府启动了“光明工程”。这是国家首次出台政策,通过开发利用可再生能源,为那些远离电网的西部无电地区提供能源。

2005年前后,中国的太阳能光伏发电政策转向以推动出口制造为主导,采取的措施包括发放出口信贷、加大研发投资力度、以及在几家龙头企业成立国家重点实验室等。技术转让主要有两种方式,一是从工业化国家购买加工设备,另外一种则是像尚德电力创始人、澳籍华人施正荣博士这样的技术型人才的流动。然而,中国国内的新能源发展则侧重于风力发电。2010年代初,中国的太阳能光伏板出口占其总产量的95%左右,其中大部分销往德国和美国。

然而近年来由于产能过剩,这一情况也发生了变化。美欧先后采取反倾销措施,再加上金融危机后经济陷入低迷,出口大幅减少。多晶硅价格走低也让一些签订了原材料长期供货合同的生产企业受到重创。靠地方政府贷款的支撑所取得的生产繁荣,最后也只得借助政府之力打开国内市场来消纳过剩的产能。

中国的“十二五规划”(2011—2015年)专门针对太阳能发展制定了一份以降低太阳能发电价格、扩大光伏系统生产为宗旨的五年规划,而其他一些政策则是通过制定明确的目标增长率、电力收购保障、上网电价(FITs)、屋顶光伏发电设施补贴、以及“金太阳”分布式太阳能发电项目等措施,着力推动国内太阳能光伏市场的发展。

可再生能源政策基石

自2013年开始,中央政府和能源主管部门持续出台了一系列支持光伏发展的政策,涉及财政补贴、建设规模、发展方向指引、全额收购等各个环节。这些政策从点、线、面立体涵盖了整个中国光伏产业的发展,支撑这个行业从一棵幼苗快速成长为参天大树。

无论是风电还是太阳能,可再生能源在中国得以高速发展的基础都得益于制定了专门针对这一能源形式的法律和财政支持政策。《可再生能源法》及建立在此之上的可再生能源标杆电价和度电补贴制度,是所有可再生能源相关政策得以推行的大前提和整个政策体系得以构建的基本面。

《可再生能源法》

2006年1月1日,《可再生能源法》正式实施。这项法律的制定和颁布对可再生能源的发展起到至关重要的推动作用。2009年,该法又启动了修改工作,这次修法确定了对可再生能源实施全额保障性收购,这一决定对行业影响深远。

《可再生能源法》是中国可再生能源的纲领性大法,奠定了大力发展可再生能源在法理上的合理性。其中,第十四条规定了国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度。这条法例规定了电网对可再生能源的优先收购义务,在可再生能源发展初期提供了强大的支持,正是由于这一法律条文的支持,中国可再生能源才得以进入真正的高速发展时期。

可再生能源标杆电价+度电补贴制度

在中国可再生能源发展初期,政府为制定相关支持政策参考了许多国外制度。据国家发改委能源研究所能源经济与发展战略研究中心主任高虎介绍,21世纪的第一个十年,正是欧洲风电发展的一个高峰时期,德国成为中国发展可再生能源的一个重要参照国,其实施的固定电价政策被认为是促进可再生能源规模化发展的一种政策体系,当时受到很多研究者和决策者的大力推崇,中国能源主管部门在权衡了可再生能源配额制和度电补贴制度(FIT)的各种利弊后,决定选择后者作为长期支持可再生能源发展的关键支持政策。

财政部、国家发展改革委、国家能源局在2011年确定了通过征收可再生能源电价附加为可再生能源发电进行补助的支持方式。电力用户应缴纳的可再生能源电价附加由电网企业代征,然后从补贴资金池中,根据可再生能源项目的标杆上网电价高于当地脱硫燃煤机组标杆电价的差额补贴给发电企业。

这项补贴政策的实施和落实确保了建设可再生能源有利可图,保证可再生能源发电企业的投资回报,从政府财政决算的角度来看,FIT制度模型简单、可操作性强,适合刚刚起步的可再生能源产业。实际上,这项政策的实施确实大大刺激了可再生能源的建设,无论是风电还是光伏,都在实质的财政补贴支持下,以较短的时间实现了装机量的猛增。

不断进化的光伏政策

除了针对所有可再生能源的立法和补贴方面的基础政策,针对光伏发电的特定政策从2013年才开始有系统地制定。

2013年7月,国务院发布《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》,提出“2013—2015年,年均新增光伏发电装机容量10GW左右,到2015年总装机容量达到35GW以上”的建设目标,并提出从分布式、光伏电站、国际市场等不同板块积极开拓应用市场,以及对规范产业发展秩序和并网管理服务等都做出了指导。

这份意见被称为第一个光伏“国策”,自十二五之后,光伏发电获得中央层面的系统政策支持,这是前所未有的、针对光伏产业的扶持政策,尽管这份意见的内容也是指导性、纲领性的,但它为光伏下一阶段的发展规模设立了清晰的目标。可以说,中国光伏得以崛起就是自这份意见而始。

2014年9月,国家能源局发布《进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》。业界人士将该通知称为“分布式新政”。该通知的核心在于在政策上正式界定了分布式光伏的定义和范围,并且明确了分布式项目的收益模式。这一通知下发后,市场对分布式项目的投资热情有所提高,但由于分布式项目存在融资困难、屋顶产权不明晰等等问题,分布式光伏一直没有大规模爆发。

2015年12月,中国开始降低地面光伏电站标杆电价,中国可再生能源电价政策开始实行退坡机制,即在可再生能源发展到一定阶段时,根据具体情况逐步减少补贴。尽管该通知本质上是对补贴的削减,但由于退坡机制启动后,越晚投产的项目获得的补贴将越低,从另一个角度刺激了短期的装机增长。2016年上半年,国内光伏装机在跃居全球装机第一后又迎来一个大爆发,新增并网光伏容量约为22.5GW,其中仅6月份就新增了约11.3GW,半年的新增容量已经超过全年的规划目标。

2015年,国家能源局计划实行光伏扶持专项计划——“领跑者”计划。该计划要求项目采用先进技术产品,通过建设先进技术光伏发电示范基地和示范工程,推动光伏发电价格下降和技术进步。具体实施方式为国家能源局统筹多个大型、优质电站资源开展招投标,开发商通过竞价的方式投标竞争。2016年,八个“领跑者”基地(总容量达5.5GW)经过激烈的竞价,实现了光伏发电价格的大幅下降,最低中标价格低至0.45元/千瓦时,已经接近燃煤标杆电价。在“领跑者”计划的带动下,中国光伏发电价格逐步向平价上网迈进。

另外,除了国家级的政策外,不少地方政府也相继出台地方性的支持政策推动光伏发展。从省到市,部分有志于发展光伏发电的地方政府都制定了除国家补贴外的额外支持政策。在光伏发电标杆电价确定后,多省、市出台了额外补贴标准。

通过这样点、线、面结合的政策体系,中国光伏实现了连续三年的高速增长。中国对光伏发电的扶持形成了一个系统的政策框架。纵观全球,可再生能源的发展都离不开政策的支持,中国可再生能源政策框架的设计和搭建也参考了欧美国家的经验,如今中国已成为全球最大的光伏市场,受到全球瞩目,这些光伏政策对其他新兴市场和国家将有怎样借鉴意义?

巴西——一个复杂的光伏新兴市场

作为南美最重要的市场,巴西一直有志于推动可再生能源在其能源结构中占据更重要的位置,而巴西的可再生能源资源禀赋也足以为相应计划提供支持。但该国政策是否能支持这样的计划走向现实?

巴西国内一直以水电为主力能源,水力发电贡献了该国超过70%的发电量,而风电、光伏等可再生能源占比微乎其微。但事实上,巴西的光照资源非常优厚,巴西领土从北纬5度,一直到南纬35度,大部分地区位于热带,是全球为数不多的年日照时间超过3000小时的国家之一。另外,辽阔的国土面积为安装太阳能发电设备提供了基础。

近年来,巴西的光伏产业快速增长。2014年到2015年,巴西光伏新增装机量增加了4倍,据巴西政府最新的“能源发展十年规划”(PDE2024),到2024年其光伏发电装机规模增至7GW,约占总发电量的3.3%;到2050年,这个比例有望升至18%。

但在巴西发展可再生能源仍然面临各种困难。其中最重要的一个原因在于巴西国内尚未形成成熟完善的光伏产业,光伏产品价格高企,政府在这方面的政策亟待完善。

据巴西太阳能产业协会总监Rodrigo Sauaia介绍,阻碍巴西光伏长远发展的政策问题主要在于融资和税收。例如,巴西为了支持分布式光伏而推行净计量政策,但这不是真正的净计量政策,因为用户需要为其自发电量支付高额税收。

Rodrigo Sauaia举例:“如果有个用户的分布式系统发了500度电,他从配电网消费了1000度电,他需要为他发的500度电付税,同时还需要为他消费的1000度电付税,即便他的分布式系统发的电已经抵消了他部分的电力消费”。

目前,巴西家庭、办公楼、公共建筑的屋顶太阳能板的安装数量还不到1万块,而人口远远小于巴西、国土面积也只有其65分之一的孟加拉国却安装了约150万块屋顶太阳能板。

近两年巴西全国有10多个州对分布式发电取消流通税,但这并不代表问题解决了。巴西涉及光伏产业的税收出了名的复杂,很多光伏部件都需要征税,此外还需要缴付社会一体化计划缴款(PIS)、员工分红计划存金(PASEP)和联邦社会援助缴款(CONFINS)等等。为了支持巴西可再生能源的发展,这些税收在多方努力下有望被逐步取消。

对于企业而言,对国产组件的监管通常意味着进口太阳能组件要更加便宜。就拿意大利国家电力公司来说(Enel),由于巴西政府并没有保证支持其拓展巴西的太阳能市场,2014年和2015年,这家企业在巴西运营的太阳能电厂不得不从晶澳太阳能有限公司和晶科能源控股有限公司两家中国企业进口太阳能板。

巴西各级地方政府正在寻求新的太阳能项目投资,希望以此增加就业、提振经济。北里奥格兰德州就曾在二月份派代表团到访中国招商引资,希望能够吸引包括正泰电器在内的中国企业到该州建厂。

巴西北部的亚马逊州则通过税收激励措施鼓励企业在当地开展生产。巴西玛瑙斯自贸区也收到了一些中国企业的咨询函,园区方面并未披露这些企业的名称。皮奥伊州是巴西最贫困的州之一。该州正在努力吸引更多的投资,通过打造“皮奥伊硅谷”来推动当地的技术和创新。

对比中国和巴西的光伏政策,中国的以下几项做法值得巴西借鉴:

更有力的发展目标约束。中国在《巴黎协议》的框架下作出了到2020年非化石能源占一次能源消费的比重达到15%,2020年到30%的国际承诺,并将其转化为国内“十三五”规划的具体指标。这是目前驱动中国推进能源转型、制定和革新各项可再生能源政策的最重要动力。巴西虽然也有到2024年将其光伏发电装机规模增至7GW的政府计划,但这项计划的约束力和驱动力是存疑的,尤其是在当前巴西的经济仍陷于经济危机泥淖的情况下。这需要巴西从社会到政府各界进行深入的对话和研究,明确可再生能源的发展目标,并且赋予这个目标法律的效力。

更灵活的产业政策。中国光伏得以快速发展,一个强大完善的产业链是重要基础。中国光伏企业曾经在欧洲市场上与欧美光伏设备厂家厮杀过。在中国市场崛起后,更是经历过惨烈的行业洗牌和重组,淘汰了一批经营不善、技术不过关的企业。中国政府通过对可再生能源企业“三免三减半”的税收政策、FIT的财政补贴支持政策以及领跑者计划等择优筛选竞价政策等支撑了一批光伏企业的成长。而巴西的光伏产业尚未发展到这一阶段,一方面巴西市场并不算一个非常开放的市场,对进口产品征收高额税收;另一方面对本土企业也没有切实的保护和支持政策。而缺乏顶层设计和总体目标,难以真正点燃市场更是企业和产业成长缓慢的重要原因。

更有利可图的收益模式。目前巴西的光伏项目收益主要来自电力拍卖,然而这项政策受经济波动影响,2016年巴西政府就取消了该年唯一一个太阳能项目拍卖,这对行业打击很大。巴西应该探讨更稳定的可再生能源收益模式。事实上,全球大部分大力发展可再生能源的国家,对这种能源实施支持政策主要还是两种,一种就是度电补贴(FIT),另一种是配额制(RPS)。中国正处于从度电补贴向配额制转向的阶段,经过一段时间强力而稳定的财政补贴支持后,转向由地方设定可再生能源发展目标,因地制宜地的政策,这样的转变符合中国可再生能源发展的大趋势。巴西应该对其可再生能源政策空间作更深入细致地评估,结合国情选择合适的政策路线,或者设计多种政策协作互补地机制体系,如参考中国的领跑者计划与年度规划相结合,优选资源优厚的项目进行竞价,同时保证每年的规划目标,这样才能切实有效地扩大市场、培育市场。

事实上,巴西一直是中国光伏投资的重要目标市场之一,但在当前阶段,巴西尚未形成真正有利于光伏发展的政策体系。中国厂商对巴西市场充满野心,同时也疑虑重重,在这样优厚的资源禀赋下,更要求政府将可再生能源的发展提到国家战略的高度。中国的光伏政策也是从无到有,从混乱无序到稳定成熟,相信其中的经验和教训能成为巴西这样的新兴市场最好的镜鉴。

 
关键词: 光伏 发电
 
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